Dlaczego UE dokonuje przeglądu przepisów dotyczących przemieszczania odpadów?

Odpady mogą być cennym zasobem, ale muszą być wykorzystywane z zachowaniem ostrożności. Jeżeli odpady przemieszczane przez granice nie są odpowiednio kontrolowane i zagospodarowane w sposób zrównoważony w państwach przeznaczenia, mogą być szkodliwe dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego. Z drugiej strony takie odpady mogą mieć dodatnią wartość ekonomiczną, a także przynosić korzyści dla środowiska. Ma to miejsce w przypadku, gdy są one poddawane recyklingowi i wykorzystywane jako materiały wtórne, w związku z czym zastępują surowce pierwotne i sprzyjają gospodarce o bardziej zamkniętym obiegu.

Międzynarodowy handel odpadami rozwija się, a UE odgrywa w nim istotną rolę. Obecnie obowiązujące rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów pochodzi z 2006 r. Od czasu przyjęcia tego rozporządzenia znacznie wzrósł wywóz odpadów z UE do państw trzecich, zwłaszcza do państw nienależących do OECD. Brak szczegółowych przepisów zapewniających zrównoważone gospodarowanie odpadami w krajach przeznaczenia doprowadził do słabego egzekwowania prawa oraz do wyzwań w zakresie ochrony środowiska i zdrowia publicznego w tych krajach. W 2020 r. UE wyeksportowała około 33 mln ton odpadów do państw niebędących członkiem UE i dokonała przywozu około 16 mln ton odpadów.

Ponadto rocznie ma miejsce przemieszczenie prawie 70 mln ton odpadów między krajami Unii. Procedury administracyjne ograniczają przepływ odpadów między państwami członkowskimi UE, co z kolei spowalnia przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym w skali UE.

Innym istotnym problemem jest to, że nielegalni handlarze na szeroką skalę obchodzą obowiązujące przepisy, co prowadzi do przestępstw przeciwko środowisku w UE i w państwach trzecich. Organizacje przestępcze w coraz większym stopniu koncentrują się na lukratywnych przestępstwach w zakresie postępowania z odpadami, wykorzystując w dużej mierze legalne struktury biznesowe do uprawiania swojego procederu. W skoordynowanych kampaniach na rzecz egzekwowania prawa wskazuje się, że 15–30 proc. przemieszczeń odpadów może być nielegalne, co oznacza 9,5 mld euro rocznych dochodów w ramach nielegalnego rynku odpadów w UE.

Ogólnie rzecz ujmując, zmiany te ukazały kruchość modelu biznesowego, w którym wywóz odpadów poza UE stał się powszechnym sposobem radzenia sobie z niektórymi strumieniami odpadów wytwarzanych w UE.

Aby rozwiązać wszystkie te kwestie, w omawianym wniosku dotyczącym nowego rozporządzenia przedstawiono nowe podejście do kwestii przemieszczania odpadów w UE, realizując zobowiązania Europejskiego Zielonego Ładu, nowego planu działania UE dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym, planu działania UE na rzecz eliminacji zanieczyszczeń oraz nowej strategii UE w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej na lata 2021–2025.

Co Komisja zamierza osiągnąć dzięki temu wnioskowi?

Nowe rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów ma trzy cele: zagwarantowanie, by UE nie eksportowała do państw trzecich swoich problemów związanych z odpadami; ułatwienie transportu odpadów w celu recyklingu i ponownego użycia w UE; skuteczniejsze zwalczanie nielegalnego przemieszczania odpadów.

Realizacja wymienionych celów zagwarantuje, że UE nie będzie eksportować zanieczyszczeń za granicę, a gospodarowanie odpadami będzie miało zrównoważony charakter zarówno w UE, jak i poza nią, przy jednoczesnym wspieraniu przejścia na innowacyjną gospodarkę o obiegu zamkniętym. Proponowane środki narzucą wysokie standardy gospodarowania odpadami w państwach trzecich importujących odpady z UE, co może przynieść tym krajom korzyści środowiskowe i gospodarcze. Za sprawą tych środków zmniejszy się również emisja gazów cieplarnianych, a cele klimatyczne można będzie łatwiej osiągnąć, ponieważ będzie się zachęcać do wykorzystywania w UE materiałów pochodzących z recyklingu, które mają znacznie mniejszy ślad węglowy niż surowce pierwotne (takie jak węgiel, ruda żelaza, boksyt, masa włóknista i ropa naftowa) obecnie wykorzystywane w przemyśle UE.

Główną przyczyną zależności UE od wywozu niektórych odpadów jest zbyt duża ilość odpadów wytwarzanych przez Unię. Omawiany wniosek w sprawie przemieszczania odpadów wpisuje się w ogólny cel UE określony w Europejskim Zielonym Ładzie, jakim jest ograniczenie wytwarzania odpadów. W nadchodzących miesiącach Komisja zaproponuje dodatkowe nowe przepisy służące osiągnięciu tego celu, w tym przepisy dotyczące projektowania opakowań i innych produktów, tak aby zagwarantować, że nie spowodują one powstawania odpadów nienadających się do ponownego użycia lub recyklingu.

Jakie są główne środki przewidziane we wniosku w odniesieniu do wywozu odpadów?

Aby zapewnić zrównoważone gospodarowanie wywozem odpadów z UE do państw trzecich, proponuje się następujące środki:

• W przypadku krajów niebędących członkami OECD wywóz odpadów z UE będzie uzależniony od złożenia przez dany kraj oficjalnego wniosku o przywóz z UE odpadów innych niż niebezpieczne i wykazania, że kraj ten może je odzyskać w należyty sposób. Utworzony zostanie wykaz państw upoważnionych do przywozu odpadów z UE.
• Komisja będzie monitorować poziom wywozu odpadów z UE do krajów OECD. W przypadku gwałtownego wzrostu wywozu odpadów do jednego z tych krajów, co mogłoby spowodować poważne problemy środowiskowe lub problemy związane ze zdrowiem publicznym w tym kraju, Komisja zwróci się o informacje na temat gospodarowania tymi odpadami w danym kraju. Komisja powinna zawiesić wywóz tych odpadów, jeżeli nie ma gwarancji, że gospodarowanie nimi ma zrównoważony charakter.
• Unijne przedsiębiorstwa eksportowe będą musiały przeprowadzać niezależne kontrole w odniesieniu do odpadów, które wywożą poza UE. Kontrole te powinny wykazać, że instalacje przetwarzają wspomniane odpady w sposób racjonalny ekologicznie. Pod takim warunkiem przedsiębiorstwa z UE będą mogły dokonywać wywozu odpadów do wspomnianych instalacji.
• Aby rozwiązać problem nielegalnego przedstawiania odpadów jako towarów używanych, zostaną opracowane szczegółowe wiążące kryteria w celu odróżnienia odpadów od towarów używanych w odniesieniu do określonych towarów budzących szczególne obawy, takich jak używane pojazdy i akumulatory.

Jakie są główne środki dotyczące przemieszczania odpadów między państwami członkowskimi UE?

Proponuje się następujące środki dotyczące przemieszczania odpadów między państwami członkowskimi UE w celu uwolnienia potencjału unijnego rynku odpadów i pobudzenia gospodarki o obiegu zamkniętym:

• pełną cyfryzację wszystkich procedur regulujących przemieszczanie odpadów między państwami członkowskimi UE, w szczególności w odniesieniu do odpadów umieszczonych w zielonym wykazie;
• nowe przepisy wspierające stosowanie procedur przyspieszonych w odniesieniu do przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku, gdy mają być one skierowane do instalacji certyfikowanych przez państwa członkowskie UE (instalacji posiadającej wstępne zezwolenie);
• zharmonizowaną klasyfikację odpadów na szczeblu UE, aby pomóc w przezwyciężeniu obecnego rozdrobnienia rynku UE, gdzie przemieszczanie odpadów może podlegać różnym interpretacjom i procedurom w związku z przekraczaniem granic w UE;
• nowe przepisy umożliwiające usprawnienie na szczeblu UE obliczania gwarancji finansowych, które podmioty muszą ustanowić przed wysłaniem zgłoszonych odpadów zagranicę;
• nowe i bardziej rygorystyczne warunki przemieszczania odpadów przeznaczonych do spalenia lub składowania, tak aby było ono dozwolone jedynie w ograniczonych i należycie uzasadnionych przypadkach, ponieważ są to najmniej preferowane warianty gospodarowania odpadami.

Jakie są główne środki zwalczania nielegalnego przemieszczania odpadów?

Proponuje się następujące środki w celu zwalczania nielegalnego przemieszczania odpadów i ograniczania przestępstw przeciwko środowisku:

• Komisja Europejska będzie wspierać – z pomocą Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), który dysponuje odpowiednią wiedzą fachową – prowadzone przez państwa członkowskie UE transgraniczne dochodzenia w sprawie nielegalnego handlu odpadami. Zwiększy to ogólną zdolność UE i jej państw członkowskich do egzekwowania przepisów, a także zapewni bardziej efektywne wykorzystanie często ograniczonych zasobów przeznaczonych na potrzeby egzekwowania przepisów.
• Zostanie ustanowiona unijna grupy ds. egzekwowania przemieszczania odpadów w celu zacieśnienia współpracy i koordynacji na rzecz zwalczania nielegalnego przemieszczania odpadów. W skład tej grupy będą wchodzić organy ochrony środowiska, organy celne, policja oraz inne odpowiednie krajowe organy kontrolne, a także europejskie i międzynarodowe sieci egzekwowania prawa.
• Obecne przepisy dotyczące kar administracyjnych nakładanych za nielegalne przemieszczanie odpadów zostaną zaostrzone. Dzięki wspólnym kryteriom określania rodzajów i poziomów kar, które mają być nakładane za naruszenia, kary staną się bardziej odstraszające i będą stosowane spójnie w całej UE. Państwa członkowskie powinny uwzględniać te kryteria przy ustalaniu kar dla sprawców.
• Planowany jest przegląd dyrektywy w sprawie przestępstw przeciwko środowisku, w wyniku którego wprowadzone zostaną rodzaje sankcji karnych o funkcji odstraszającej. W dalszym ciągu zapewnione zostanie wsparcie finansowe dla projektów mających na celu wsparcie współpracy organów ścigania w walce z nielegalnym handlem odpadami.

Jakie strumienie odpadów są objęte wnioskiem?

Wniosek obejmuje wszystkie rodzaje odpadów. Wniosek ułatwi recykling i ponowne użycie odpadów niebezpiecznych i innych zgłoszonych odpadów (odpady inne niż niebezpieczne podlegające szczególnej kontroli, takie jak zmieszane odpady komunalne i niesortowane odpady tworzyw sztucznych) w UE. Obecne przepisy dotyczące wywozu takich odpadów z UE nie ulegną istotnym zmianom.

Wniosek zawiera istotne zmiany dotyczące wywozu odpadów umieszczonych w zielonym wykazie. Odpady te nie są niebezpieczne, ale gospodarowanie nimi może mimo to powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska i szkodzić zdrowiu publicznemu. Ocena obecnych przepisów dotyczących przemieszczania odpadów wykazała, że potrzebne są nowe przepisy, aby uniknąć wywozu z UE odpadów umieszczonych w zielonym wykazie do krajów i instalacji, które nie posiadają wyposażenia do gospodarowania nimi w sposób racjonalny ekologicznie. Wniosek nie zawiera nowych przepisów mających zastosowanie do przemieszczania w obrębie UE odpadów umieszczonych w zielonym wykazie. Proponuje się w nim jednak, aby odpady te były łatwiej identyfikowalne. W szczególności dokumentacja towarzyszącą ich przepływowi powinna być w formie cyfrowej.

Co się stanie z odpadami, które w wyniku proponowanych nowych przepisów pozostaną w UE i nie zostaną wywiezione? 

Celem wniosku jest zapewnienie, aby wywóz odbywał się wyłącznie wtedy, gdy istnieją gwarancje, że gospodarowanie odpadami odbywa się w sposób racjonalny ekologicznie. Trzy lata po wejściu w życie nowego rozporządzenia zaczną obowiązywać nowe środki dotyczące wywozu odpadów, co zapewni wystarczająco dużo czasu na przygotowanie się do bardziej zrównoważonego gospodarowania strumieniami odpadów, ale również na przejście na nowe modele biznesowe i zwiększenie ogólnej zdolności UE do rozwiązania kwestii odpadów wytwarzanych w UE. Oczekuje się zatem, że gospodarowanie dodatkową ilością odpadów w UE przyniesie korzyści nie tylko środowisku, ale również umożliwi poprawę konkurencyjności przemysłu UE i przyczyni się do tworzenia nowych miejsc pracy w gospodarce o obiegu zamkniętym.

W szczególności z oceny skutków, na której opiera się wniosek, wynika, że przetwarzanie dodatkowych ilości odpadów metali żelaznych, metali nieżelaznych i papieru, które stanowią najwyższy odsetek odpadów obecnie wywożonych poza UE, nie powinno stanowić poważnego wyzwania dla przemysłu UE. Sektory przemysłu przetwarzające takie odpady (przemysł stalowy, aluminiowy, miedziowy i papierniczy) już teraz prowadzą recykling znacznych ilości odpadów i są zdolne poradzić sobie z dodatkowymi ich ilościami w UE. W wielu sektorach przemysłu planuje się również inwestycje mające na celu zwiększenie wykorzystania odpadów w procesach produkcyjnych, co jest kluczowym elementem strategii dekarbonizacji w tych sektorach.

Unijny rynek recyklingu odpadów tworzyw sztucznych przechodzi gruntowną transformację. Wynika to z ambitnych unijnych i krajowych strategii politycznych opracowanych w celu ograniczenia zanieczyszczenia tworzywami sztucznymi, zwiększenia zawartości materiałów z recyklingu oraz dokonania znacznych inwestycji w sektorze recyklingu tworzyw sztucznych, które to strategie są wspierane w ramach unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz funduszy polityki spójności. Wysiłki te powinny doprowadzić do znacznego zwiększenia zdolności recyklingu tworzyw sztucznych w nadchodzących latach, umożliwiając recykling dodatkowych odpadów tworzyw sztucznych.

W ostatnich latach wzrosła ilość odpadów włókienniczych wytwarzanych w UE, a także wzrósł wywóz takich odpadów. Obecnie w UE recykling odpadów włókienniczych jest ograniczony, ale w przyszłości prawdopodobnie ulegnie to zmianie. Zgodnie z Europejskim Zielonym Ładem i planem działania UE dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym Komisja planuje przyjąć w 2022 r. kompleksową strategię UE dla sektora włókienniczego, aby sektor włókienniczy i cały jego łańcuch wartości stały się bardziej zrównoważone i oparte na obiegu zamkniętym. W strategii tej rozważone zostaną środki regulacyjne mające na celu zwiększenie zdolności UE w zakresie recyklingu. W połączeniu z trwającymi badaniami i inwestycjami w nowe technologie recyklingu materiałów włókienniczych, powinno to poprawić normy i praktyki związane z gospodarowaniem odpadami w UE.

W jaki sposób UE będzie współpracować z partnerami międzynarodowymi w celu rozwiązania problemu odpadów w skali światowej?

UE będzie inicjować wysiłki na szczeblu wielostronnym, regionalnym i dwustronnym, aby światowy handel odpadami stał się bardziej zrównoważony, a także w celu promowania lepszych praktyk gospodarowania odpadami i stosowania modeli o bardziej zamkniętym obiegu w gospodarkach krajów partnerskich. UE będzie prowadzić inicjatywy w tym zakresie na forach organizacji wielostronnych, począwszy od Zgromadzenia ONZ ds. Ochrony Środowiska w lutym 2022 r. i konferencji stron konwencji bazylejskiej w czerwcu 2022 r. UE będzie w szczególności promować przyjęcie nowego porozumienia międzynarodowego dotyczącego tworzyw sztucznych oraz wspierać działania mające na celu zmniejszenie zanieczyszczenia zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, używanymi samochodami i odpadami włókienniczymi, które to odpady stanowią szczególne wyzwania środowiskowe na całym świecie.

Źródło: KE